从发达国家的经验看,一个国家从下中等收入阶段进入上中等收入阶段以后,农业增长会出现波动,农民收入增长明显滞后于非农产业和城镇职工的收入增长,在发展战略上普遍要实行以生产价格支持为核心的农业支持保护政策。但这种价格支持在实践中也会面临挑战。因此,在引入农产品生产价格支持保护制度后,也需要根据实际情况对这个政策进行改革创新,为促进高质量和高效率的农业增长提供支撑。

(一)

中国是世界上最大的发展中国家,农产品价格运行轨迹,与发达国家所走过的路径大体一致。过去,农产品价格长期低价运行。新中国成立后,在很长一段时间内,农产品供不应求,而农产品价格也是偏低的或较低的,价格低于价值,工业品价格高于价值,形成工农产品价格剪刀差,为促进经济高速增长和保障社会和谐稳定作出重要贡献。改革开放以后,国家不断提高农产品收购价格,特别是经过上世纪70年代末、80年代初和90年代中期的几次大幅提高价格以后,对农业生产发展产生重要推动作用。

上个世纪90年代中后期到本世纪初,我国粮食供求关系发生重要变化,出现了阶段性粮食供过于求,农产品收购价格一度连续几年波动,农民种粮收入绝对下降。本世纪以后,随着国家实施城乡统筹发展战略,先后出台了一系列强农惠农富农措施,农产品收购价格开始持续提高。从此,在经历较长时间的低价位运行后,农产品价格逐步进入一个向正常价格回归的新阶段。现在,我国已进入中等收入国家行列,农产品市场供应比较充裕,农产品价格与国际市场水平基本持平,不同品种之间存在差异,多数产品价格略高于国际水平。

从发展趋势看,未来中国农产品价格仍会有所上涨,但不同品种之间会发生分化,价格变化过程也存在不确定性。影响农产品价格的,既有传统因素,也有非传统因素,既有确定性的因素,也有不确定性的因素。

第一,农产品价格变化与发展阶段、成本变化、城乡统筹状况有关。从历史角度分析,目前我国农产品价格总体上比过去价格高,处于较高价位运行,这种特点带有一定必然性,尽管有政策支持因素的影响,但主要还是由市场决定的,也是城乡统筹和促进农业生产稳定发展的要求。

第二,农产品价格变化与供求变化、资源禀赋和国际市场相关。未来中国国内粮食和主要农产品供求存在一定缺口,而国内生产资源禀赋存在不足,对国外资源和市场的依赖性将增大,在国际上增加供给需要进行农业投资,会带动整个农产品价格水平的上升。

第三,农产品的价格变化与管理体制相关。中国是一个大国,解决问题的方式是从长计议促进生产稳定发展、建立开放高效可持续的粮食安全保障体系、拓展对外合作渠道和建立国家储备等,这在保障供应上是没有问题的。但在价格调节的有效性上受到限制,必要的投资和储备必然带来成本的增加。中国已经加入世贸组织,要遵守规则约束,国际市场价格变化必然通过多种途径传导到国内,国内市场已经国际化。在开放的体制下,供给会增加,风险也会增加,成本会增加,对价格变化具有影响。

按照经验外推法估算,未来10年中国农产品生产价格上涨并保持在一定水平上是可能的,初步估计未来价格总体水平仍将上涨在5%左右。

(二)

总体上看,新中国成立以来,中国对农产品价格的管理制度经历了两个发展阶段和两种管理体制。

第一个阶段是农产品供应短缺时代的市场流通管制、政府主导和市场调节。这一阶段从新中国成立以来直到上个世纪90年代末期,国家对农产品价格管理实行统一领导、分级管理方针,对农产品收购价格逐步提高,对农产品销售价格逐步放开。第二个阶段是农产品供应相对丰裕时代的市场流通放开、市场主导和政府调节。上个世纪90年代中期以后,农产品供求关系发生重大变化,农产品供应进入相对丰裕时代,国家逐步全面放开农产品收购市场,引入新的农产品价格支持政策和价格调控体系,在粮食价格调控管理上取得很大成功,实现了粮食价格的温和上涨。

当前农产品价格管理面临的新挑战主要有:一是农村经济结构和社会结构以及农业生产经营方式处于快速变化过程中,不同农产品价格的变化及其影响差异很大,现行的农产品价格支持保护政策还存在一些不足和缺陷,总体上比较粗放,不适应现代市场经济条件下管理到户、管理到企和管理到链的要求,在管理方式上需要不断完善、深化和细化。二是农产品市场流通体系建设不完善,市场竞争不充分,特别是地方国有粮食收购企业改革滞后,资源整合不足,农产品市场流通系统的活力、效率与国际市场相比还存在很大差距,难以满足保供稳价的要求。此外,国内外农产品差价缩小,挤压政策调控空间,也是当前农产品价格管理面临的挑战之一。

(三)

未来我国对农产品价格管理政策进行改革完善的核心,是要顺应形势发展变化新需要,创新保供应、稳价格的方式,加强农业基本经营收益保护,采取更直接、更有力和更有效的农业基本经营收益保护措施,持续提高农业综合生产能力,减少政府干预对市场配置资源的不利影响,同时更好地发挥政府在市场建设、战略储备和应急调控中的功能,实现保供稳价、开放高效、有管有调、管调结合和可持续发展。

第一,转变农业生产价格支持方式,逐步引入更直接、更细致和更合理的目标价格补贴制度。在农村土地流转和农业规模经营发展发生较大变化以及政府市场调查统计信息系统比较完善可靠的条件下,建议国家对主产区农民的生产价格支持办法作相应调整,从托市收购逐步转变为差价补贴,补贴资金的支付从管理到企转为管理到户,按照农户在市场上自由出售粮食、棉花等价格低于国家规定的最低收购价或保护价的差额计算差价损失,在生猪市场调控中引入生猪生产周期性亏损救助机制,实行更直接和更细致的农业基本经营收益保护,提高农民生产的积极性,促进农业生产稳定发展。

第二,深化地方国有粮食流通企业等改革,提高农产品市场流通系统的活力、效率和国际竞争力。为了提升农产品市场流通效率,并更好地解决农民在农产品销售上可能存在的“卖难”问题,保证农民在生产出产品后能够获得更好的经营收益,要扩大市场准入,探索引入和应用负面清单管理制度,加快建立更加统一、高效、竞争、有序的农产品流通市场,健全和完善全国统一、分级分类、公开透明、监管严格的农产品供销质量标准体系,重点加强带有公共性的农产品市场流通基础设施建设,整合资源建立一批按照现代企业制度运行、垂直管理的国有粮食、棉花、畜产品等仓储物流加工企业,在必要时承担政策性收储任务;重点引入竞争机制,推动竞争,促进创新,降低成本。

第三,推进农业全产业链管理的规范化,建立更加完善的农产品质量安全管理机制和农业生产者利益保护管理机制。适应居民消费结构升级的新形势,引导和促进农业生产经营者细分消费市场,发展多层次、多元化和多样化的农产品生产供应链,提高农业产业经营的品牌价值、附加值和增加值,扩大农业生产经营者的利益分配空间。加快新型农业经营体系建设,创新农业生产经营的组织方式和管理方式,从源头上降低农业生产发展的市场风险和疫情疫病风险,建立和完善农业生产经营利益全产业链统筹平衡分配机制。

与此同时,还要加强中储粮和地方储备粮系统建设和管理,增强其在执行应急调控和战略储备任务中的载体功能,积极拓展国际粮食储备,牢牢把握我国粮食价格变化调控的主动权。