中央一号文件提出引导农民以土地经营权入股，创新农村集体经济机制

让农村改革落地生根（政策解读·关注一号文件④）

解读人：中央一号文件起草组成员 赵 阳 罗 丹 王 宾 采访人：本报记者 高云才

破解“三农”发展难题，根本出路在改革。一号文件围绕增添农村发展活力，对全面深化农村改革做出了全面部署。要完善顶层设计，抓好试点实验，不断总结深化，加强督促落实，确保改有所进、改有所成，进一步激发农村经济社会发展活力。

亮点一：引导农民以土地经营权入股

严禁擅自改变土地的农业用途搞“非农化”

构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，是现代农业对经营方式的内生要求，是着力推进农业经营体制机制创新的需要，是加快农业经营方式转变的需要，是破解“谁来种地”难题的现实选择。农村改革扭住新型农业经营体系，就扭住了调整农业生产关系、激发农业发展活力、发展现代农业的关键。

中央审议通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”，为加快构建新型农业经营体系提供了制度支撑。

加快构建新型农业经营体系，千头万绪，涉及方方面面，要有“坚守”，有“引导”，有“鼓励”，还要对不利于重农抓粮的各种行为“亮红牌”。一号文件提出，加快构建新型农业经营体系，要坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位。这两个基本遵循，就是“坚守”。

“引导”和“鼓励”，体现了加快构建新型农业经营体系的政策导向。一号文件提出，引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业。引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度。鼓励发展规模适度的农户家庭农场，完善对粮食生产规模经营主体的支持服务体系。

“亮红牌”十分坚决。一号文件提出，土地经营权流转要尊重农民意愿，不得硬性下指标、强制推动。尽快制定工商资本租赁农地的准入和监管办法，严禁擅自改变农业用途。土地经营权有序流转，既要从当地农业劳动力转移的实际状况出发，更要尊重农民的意愿，不能搞“大跃进”，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。

亮点二：创新农村集体经济运行机制

从严掌握确权确股不确地范围

农村集体产权制度改革，事关农民切身利益。盘活农村集体产权，必须在保障农民合法权益的前提下，通过相关制度安排，实现农村集体资产的保值增值。

这项改革，从试点起步。目标方向，是要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。中央审议通过的《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，为农村集体产权制度改革创造了制度条件。

搞好这项改革，要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。一号文件提出，推进农村集体产权制度改革，创新农村集体经济运行机制，出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见。

对农村土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，总体上要确地到户，必须从严掌握确权确股不确地的范围。对非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制。对经营性资产，重点是明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。

开展这项改革试点，要根据不同权能分类实施。农民对集体资产股份的占有权和收益权应落实到位，农民对集体资产股份的有偿退出权和继承权应选择有条件的地方开展试点，农民对集体资产股份的抵押、担保权应在制定相关办法的基础上慎重开展试点。集体资产有偿退出现阶段应严格限制在本集体经济组织内部，切实防止集体资产流失和侵蚀农民利益。

亮点三：“三块地”改革试点须封闭运行、风险可控

非试点地区不能盲目攀比、擅自行动

现阶段深化农村土地制度改革，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路。中央审议通过的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，为农村土地制度改革指明了方向。

当前，农村土地制度改革试点正在破茧。一号文件提出，在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。

机制顺则改革成。推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度这“三块地”的改革试点，要探索建立一系列行之有效的机制。一号文件指出，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，建立健全市场交易规则和服务监管机制。依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障新机制。

改革试点必须审慎稳妥。“三块地”改革，涉及重要法律的调整，涉及重大利益的调整，涉及农村重要制度的完善，牵一发而动全身。推进这三项改革试点，要分类实施，严格限定在经过批准的试点县（市、区）进行，确保封闭运行、风险可控，边试点、边总结、边完善，形成可复制、可推广的改革成果，非试点地区不能盲目攀比、擅自行动。