现在的讨论较多侧重土地权利人的权益，这里既有历史的原因，也有现实的原因。过去，我国确实太不注重对土地权利人的权益保护，比如被征地农民得不到合理的补偿，长远的生计没有保障等等，甚至包括城镇居民的房屋被征收也有这样的问题。但也要仔细想想，如果为了保障土地权利人的权益，放弃或者放松了土地管制会是什么状态。就算是你把土地公有制改成私有制，难道不需要用途管制了吗？保障土地权利人的权益是必须的，但是任何土地权利人权益的实现，只能是在符合用途管制的范围之内，这一条非常重要。
土地权利人的权益和政府对土地用途管制的权力相互平衡，客观上是私权和公权之间的平衡，它又需要一个非常重要的条件，就是规划必须科学、合理、公开、透明。规划确定了土地的用途后，也就决定了土地的价值。如果规划不改变，农地卖一千遍还是农地，价格的升值是有限的。过去这块地不能用于农业生产，是不毛之地，但是规划确定它可以搞建设，土地价格马上升值不知道多少倍。由于规划对土地价格具有非常重要的决定作用，因此，规划的制定一定要广泛征求社会的意见，要保证任何人都拥有参与规划制定过程的权利。当然，规划经法定程序批准后，任何人都必须遵守。
2006年我专门到美国和加拿大去考察土地制度，了解征地、规划、财产税等问题。西雅图是农业大州，我到一个县里具体了解了他们规划的形成过程。当地最好的农地，价格为5000美元一英亩，但是如果规划红线画过来，允许农地转为建设用地，底价可以涨40倍。这样的利益格局变化如果只让少数人来搞，社会非出大问题不可。因此当地政府请了各方面的专家来制定初始规划，之后放在县议会大厅公布两个月以上，任何人都可以来提意见，任何人都可以提怎么修改的建议。最后经议会投票决定就成事实，没有什么好说的了。由此可以看到，规划的制定过程必须民主，但规划经法定程序批准后，人人都要遵循。你是土地权益人不假，但是规划确定你的土地是农地，就不能搞建设；规划确定你的土地是工业用地，就不能搞房地产，除非修编规划。由于规划的改变，土地的用途也随之改变，地价就可以升值十几、几十倍，但政府对此要进行税收调节，绝不可能把土地的增值收益全都归了原来的土地权利人。
当前关于土地制度的讨论非常热烈，这对推进土地制度改革非常有必要。在讨论土地制度改革的过程中，尤其是经济学界，既要看到土地的一般商品属性和生产要素的基本特性，又要看到土地作为一种非常特殊的自然资源，它必须接受用途管制，土地制度中的这两者关系不能偏废。决定土地利用中的这两个权要均衡，私权和公权之间要有一个均衡机制。这个均衡机制能不能实现，关键就体现在规划的制定过程是不是科学，是不是合理，是不是公开透明。
土地管理法第47条规定，对农民补偿的最高限额是这块土地被征收之前平均3年年产出的30倍。比如一块粮田，按最好的土地可以打1吨粮来算，现在平均产值大概是2500元，30年就是7.5万元，但实际上绝大多数土地达不到这个产出水平。农地以它原用途来补偿，按照现在的法律最多就补这么多。但这怎么能保证失地农民生活水平不下降，怎么能保障他的长远生计？所以很多人批评政府的征地侵犯农民权益，批评政府就是为了搞土地财政，因此要求加快改革征地制度。提的最多的是，能不能让农民的土地直接进入建设用地市场，让农民直接分享土地开发的好处？关于征地制度如何改革，确实需要认真讨论。
首先要明确的是，征地制度改革和用途管制是两个层面的不同问题。将来可能对某些建设用地可以不实行征收，但这并不是农民自己就可以决定让土地自由进入建设用地市场。进入建设用地市场的土地必须符合规划，不符合规划就不能允许进入。这是用途管制的要求，在全世界都是一样的，并不是对农民的土地所有权或者是对农村集体的土地所有权有歧视。美国农场的土地这么多，但是政府只能批准你在自有的土地上兴建你自己生产、生活必须的设施。你如果要在农场上盖个旅馆，那就涉及到规划的调整，审批制度也就不一样了。有朝一日我国是否对有些建设用地也不通过政府征收，让农民集体的土地可以直接进入市场和开发商交易，有这种可能。但是要清楚，绝大部分农民集体的土地是进不了这个市场的，因为规划不允许，因为农业用地不是用来搞建设的。
有些人为小产权房打抱不平，问为什么小产权房不合法。不是因为是农民建的房就不合法，而是因为它违反了规划，在不允许搞建设的土地上建房。这不单指农民，任何人违反了规划建房都是不行的。如果没有这一条，清华大学恐怕也保不住，开发商来了看这块地方好，他就能把你买下来让学校搬出去。为什么清华大学、颐和园没有出现这个情况，因为有规划控制，否则所有的风景名胜区都保不住。这就是规划、用途管制在起作用。
世界上所有国家在城镇化进程中，都有对土地进行征收的情况，一般来说，凡用于公益的土地都实行征收，但它有一个阶段性的问题。现在已经实现了工业化、城镇化的国家，城镇化率到了75%、80%甚至更高，城市格局基本上定形了，但居民还会向市政府提出各种各样的要求。比如我们这个地方缺少个小学，这个地方缺少个医院，这个地方缺少个商店等等，市政府会通过研究，按程序调整规划。规划调整后这个地方缺什么就可以建什么。但这时土地的用途非常明确，而土地的用途反过来又决定这个地是征还是不征。公益性用地政府要征收，非公益性用地可以不征收。到了这个阶段，这些国家的城市建设就可以做到，有的地要征收，有的地可以不征收。但征收也好不征收也好，价格基本都是由市场来决定。
但在城镇化快速推进的发展中国家，由于大量农村人口进城，城镇建设面积成倍扩张，情况与已经高度城市化的发达国家有很大区别。1980年我国全部城市加在一起，建成区面积只有5000多平方公里。到2011年就达到了46000多平方公里，扩大了八倍多。城市的扩张是呈几何级数的，成片的土地划到城市建设规划区里。几十平方公里的地征下来，不可能单一用途。这么多人在里面生产生活，就会有多种需求。除了工厂、写字楼、百货大楼等工商业用地以及住宅用地外，还要有道路、供水、电力、燃气等设施，以及绿地、公园、学校、医院、文化体育场所等，否则你搬过来没法生活。所以，大规模城市化建设阶段离不开区片的综合规划。这个时候地价怎么定是非常复杂的，不同的用途决定不同的价格。有些媒体记者很同情农民，抱怨前两天的地王一亩地卖了多少钱，而给被征地的农民才补了多少钱，人们会很气愤。但实际情况是，地王往往是出在商业用地和住宅用地上，因为它的价格高。而为了增加就业，还需要建企业，企业用地的价格相对住宅和商贸用地就要低很多。在新扩建的城区中，只想居住、购物不考虑增加就业是不行的。在城市大规模扩张的过程中，既要大面积改变农地的用途，也要进行综合性的规划，这样才能形成一个对农民土地征收的综合区片补偿标准。党的十七届三中全会的决定提出，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。但是在城市规划区以内的成片开发土地，只有统一进行综合性规划，才可能最后确定综合性的区片补偿标准。区片内土地被征收后的用途，可能是大商店，可能是幼儿园，可能是政府办公机关或者是工厂，还可能是道路和绿地。要是按每宗地的具体用途与农户一对一地谈被征收土地的补偿标准，那么有的人可以暴富，有的人可能根本就拿不到钱。
韩国和我国台湾省的区段征收的做法比较典型。区段征收就是为了通过合理的规划能够产出综合区段地价。但是补偿总要有一个底线，人家为什么愿意把地给你，你得保障失地农民的生活水平不下降，长远生计有保障。甚至在一定程度上，农村土地被征收为城市建设用地的过程，应该是一个富裕农民的过程。据我了解，台湾的相关法律就明确规定，区段征收农民的土地，农民获得的补偿不能低于增值后地价的40%(或获得可开发土地面积的40%)，在台湾目前的经济发展阶段，农民基本上能接受这个比例。韩国略高一点，是40%-50%。
征地制度要改，补偿制度要改，但是怎么改，要从我们现在这个阶段的实际情况出发。 “十二五”规划明确提出合理确定城市发展边界，有朝一日大家觉得城区面积再也不能扩大了，以后就是城市内部改造。这时用谁的地和用来干什么都是清楚的，可以实现根据宗地的用途确定由政府征收或者通过市场去交易。现在处于城市大规模的扩张阶段，还做不到按每宗土地的用途一对一的与农民谈土地补偿标准。
盖写字楼、商店的老板来了，农民都愿意把土地卖给你，搞公共设施的来了农民都不把地卖给你，这个城市还怎么建设？而实际上土地征收合理补偿所面对的问题，比我讲的要复杂得多。
我查了一下去年上半年全国的土地供应价格。2012年上半年，全国商贸用地价格，平均每平方米5728元，住宅用地平均价格每平方米4522元，而工业用地每平方米659元，只相当于商贸用地价格的11.5%，相当于住宅用地价格的14.6%。供应工业用地政府都要亏本，同时凡公益性用地政府贴的就更多，这在资金上怎么平衡？原来的做法是压低农民的补偿标准，现在农民不干了，只能逐渐提高补偿标准。北京郊区有的地方的农民因此一夜暴富。地价非常高的杭州，征收耕地的土地补偿费达到了该耕地被征收前三年平均年产值的100倍以上，要不然征不下来。这样政府对工业用地补贴的能力就下降，为此就要提高城镇商贸用地和居住用地的价格，否则就无法实现区片综合价格的平衡。我想大家能够理解，2009年以来这一轮房价上涨和供地价格的提高是有直接联系的。为什么要提高，因为农民被征地的补偿降不下去，工业用地价格又提不起来，所以只能提高商贸和住宅用地价格。现行的征地制度很难再搞下去的原因，是你把农民都得罪了，现在又把城市居民得罪了，房子贵到买不起了。北京四环路周边的房子要四万多块钱一平方米，这个房子到底是在给谁建呢。这些都跟工业用地的价格过低有直接关系。
因此，改革征地制度的同时还必须改革用地制度。如果老是这样以超低价格给工业企业用地，就培育不出来好的企业。因为工业用地价格低，企业当然就要得多，规模越大越好。将来城市发展了，规划调整了，这地就可能升值了。在上海市级工业园区，企业的平均存活期为八年半，而批给它的土地使用期是40年。即使企业经营不下去了，但你想把地再拿回来，这个代价就不得了。有一些企业就是这样，拿住地就保证不会赔钱。超低价格的工业用地，对于工业的转型非常不利。而且一打国际贸易官司，人家就提这一条，你是非市场经济，因为企业拿的地是超低价格，甚至是零地价。征地制度一定要改，但还要改用地制度，不同用途土地之间的利益关系理不顺，这个状况就改变不了。
三、在农村搞建筑坚持自有自用原则
现在几乎所有的城镇都在发展，都在喊国家给我的建设用地指标不够用。由于不敢擅自占用耕地，于是都把眼光转向了农村集体建设用地。拿农民的集体建设用地来发展城镇，把农村的建设用地指标卖给城镇，这里涉及到很大的问题。农村集体建设用地是一个法定概念，指的是经过批准、农民和农村集体经济组织自己所有的土地建设自己使用的建筑。这里的要件是两个，一是土地是自有的，二是建筑是自用的。而农村集体建设用地流转就是要给人家用。给人家用，“自有自用”的概念就被打破了。“自有自用”的概念如果不存在，农村集体建设用地本身也就不存在了。现在城镇建设用地指标确实不够，需要认真研究如何解决，但违法的现象绝不能长时间大面积存在。农村集体建设用地跟国有建设用地的概念不一样。农民的集体，你的集体和我的集体不是一个集体。你只能占用你所在的集体的土地，不能占用到我这里来，在农村集体组织之间尚且如此，如果再把农村集体的建设用地开放给社会用，问题就大了。如果“自有自用”的概念被打破，那么谁都可以来用农村集体建设用地的指标，农村集体建设用地跟一般的建设用地就没有区别了。以后农民还可不可以经批准在自有土地上建自用建筑呢，这是一个大问题。如果允许以后还可以批农村集体建设用地，那就等于把前后门都打开了，前门批准农村集体建设用地，后门就又流转出去，那整个建设用地的总规模还怎么控制？原来“自有自用”的农村集体建设用地，现在变成非本集体组织的成员也可以用了，看起来对农民和政府是两全其美。对政府来说，得到了计划外的建设用地指标；对农民来说，一亩建设用地的指标就值十几万甚至几十万元，可以获得一大笔收入。这样的事，政府和农民当然都愿意做，但就没有制约了。
农村的建设就是自有自用，全世界都一样。2011年底，台湾出了一个大丑闻，叫苏嘉全豪华农舍案。按照台湾省2000年修改的农地法，非农民购买农地可以从事耕种，但不可以盖房。苏嘉全在屏东县买了农地，盖了一个很漂亮的豪宅。后来到了大选，他想当“副总统”，媒体就给他曝光。苏嘉全只好自己上电视台讲，既然是公众人物，就要做守法的模范，于是宣布把地和房都无偿捐献给当地的区公所做公益性使用。最后房子捐掉了，也没有选上，鸡飞蛋打。
可见，在农村搞建设，必须坚持建设用地自有自用的原则。一旦突破这个原则，农地是守不住的。从国际上普遍的做法来看，农民自有自用的建设用地是一种审批程序，而农地(包括农村建设用地)要转为社会使用，则要进入另一种审批程序。我国这么多人，就这么点地，如果农村的建设用地放弃了“自有自用”的原则，土地管理就无从谈起。
农业是最适合家庭经营的产业，这是一个基本规律。凡是不搞家庭经营的地方，不仅现代农业搞不成，连传统农业都守不下去。我们的人民公社就是这样，前苏联的集体农庄也是这样，因为它违背了农业的规律和农民的本性。农业和别的产业最大的不同，是它的产品全部都是有生命的东西，每个阶段都有它的不同需求；而庄稼又是在大自然里生长的，自然环境每时每刻都在变化，所以农业生产过程极其复杂，需要经营者随时根据实际情况及时采取应对措施。工业的流水线设计好以后，可以随时检验产品是否合格，不合格的可以返工。而种子种下去，种的好不好，要等庄稼长出来才知道，当年是无法再返工的。要让农民种好地，最有效的办法就是让他从头管到底，让他种自己的地打自己的粮。这样，不用监督，农民也会好好伺候庄稼，否则就会出工不出力。
尽管美国有些家庭农场实行公司制，但这是美国税法引导的结果。美国中西部地区的农场一般为三、四千英亩(折合我国1.8到2.4万亩)耕地，有些实行公司制的农场，老爷子是董事长，老太太是总经理，儿子是总农艺师，儿媳妇是财务总监，其实就他们四个人，还是家庭经营。老爷子去世儿子接班当董事长，就是更换法人代表，就不需要交遗产税。为什么最发达国家的农业还要实行家庭经营，这是有深刻道理的，不能在这方面自作聪明，否则后果非常严重。
前年我在一个地方调查了解到一个案例。有一个老板雄心勃勃要到一个县租三万亩地种猕猴桃。县里说，你不要搞太大，先种一万亩吧，他答应了。他的想法是从农民手里把地租过来，再雇农民来种树管树，我付工资，猕猴桃由我统一收获。结果一上手就发现，绝不是这么回事。猕猴桃的树苗运来了，挖坑的规矩是四十公分宽，五十公分长，八十公分深，再规定要放什么肥料，最后栽好种好。农民挖坑种树当然一学就会。大家扛着树苗种树去了，在山坡上走出去几十米就看不见人了，农民种的飞快，很快就种完回来了。技术员觉得不对劲儿，说肯定没按照我的要求种，但农民坚持说是按你的标准种的，你不信就去看。已经种好的树你怎么看，没办法看，只能这样，就算认了。后来在中耕除草过程中又出了问题。农民仅仅把地表以上的草除了，草根都留着，把浮土一推也看不出来，但一下雨草又长出来了。老板非常生气，于是找农民理论。农民乐呵呵的说，草根怎么能锄掉呢，否则明天谁雇我，谁给我发钱呢。老板感到这样下去没法管理了，于是去找乡镇找村里的干部。乡镇和村里的干部说这很简单，这块地从谁手里租的再反包给他，你不用管，让他自己管，技术上把控好，规定什么药不能用，只有符合标准的果实才优质优价收购。老板采取这个办法以后，农民干活很认真，老板不用辛苦了，公司也获得好收益，现在成了农业部批准的国家级优质猕猴桃生产基地。在农业这个特殊产业中，采取公司制经营需要许多特定条件。在没有这些特殊条件的领域，还是老老实实搞家庭经营。当然除了坚持家庭经营之外，还要建立非常完善的农业社会化服务体系。
四、农地农房做金融抵押物难度很大
目前的担保法明确规定，农民的土地承包经营权不能用于抵押，对这一问题的讨论很热烈。人家问我赞成不赞成，我说我不赞成，基本原因有两条。第一条是法律规定不许搞，那就不可以违法。第二是最简单不过的道理，可抵押的东西一定是有充分流动性的东西，没有流动性的东西你怎么可以抵押呢？不能光看经济发达地区的农村，大多数农村有谁愿意去？那些地方的房子白给可能也没有人要。最重要的问题是农地农房不具有充分的流动性，因此作为抵押物难度是很大的。
但这事如果银行有积极性，我当然也不好反对。你愿意给它抵押贷款，你就抵押吧，不出事最好，出了事，法院只能按《担保法》判。2005年高法对城市居民房屋抵押贷款还不上有过司法解释，可以查处你的房产，可以拍卖，但是有一条，必须得保证让他有住处。农民的“两权”抵押，出了问题如何解决也总得有个规定。
像中国这样东亚地区典型的农村，基本是小农户，都是熟人居住在这个村庄，流动性非常差(现在是一部分劳动力流动了，但家仍在村子里)。在这样背景下，农村金融究竟应该怎么搞？我觉得要更多依靠发展合作金融解决这一难题，因为真正的合作金融可以最充分利用农村传统的信用资源。其实农民的信用比城里人更好，因为人熟，丢不起这个脸。所以，在农村金融发育得比较充分的国家，都大力支持合作金融的发展。但目前我国走的是主要由商业银行负责农村信贷的路子。没有有效抵押物不能贷款，这确实是商业银行的规则，但绝不是整个金融体系的规则。放着农村丰富的信用资源不去开发，放着富矿不去开发，老是在抵押贷款这个贫矿里头费劲挖，效果非常有限。要想叫商业金融解决小农户的贷款问题，很难做到。你去看日本、韩国以及我们的台湾，商业金融基本上连农村都进不去，因为农民不需要。在财政支持下，农民合作金融实力雄厚，给农民贷款的条件比你优惠多了，商业金融赚不到什么钱，当然就不去农村。
到去年年底城镇总人口7.12亿人，占全国总人口52.6%。但是大家又很清楚，其中大约有三分之一的人没有城镇户口。按照公安部的户籍统计，城镇化率只有35.2%，有将近2.4亿的城镇人口只是常住城镇却没有城镇户籍，这其中大多数是农村人口。已经进了城的这些人怎么办，这是迫在眉睫的事情，因此整个社会对于推进户籍制度改革的呼声非常高。当然大家非常理性的知道，这不是换张纸、换个本的事，需要解决的问题远比我们想像的复杂。在我看来，最起码要解决四大问题。
一是就业问题。国有企业现在最大的责任，是不断增强国家安全和关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力和国际竞争力，扩大就业不是它的强项。农民工就业主要是靠民营中小企业、小微企业和个体经济来解决。现在全社会就业增量的90%以上是靠民营经济，所以我们的政策一定要向民营经济、向中小企业、小微企业更多倾斜，对此一定要有清醒的认识。
二是住房问题。要把农民工转为市民，能住下来是基本条件。2011年，进城农民工的住房有52%依靠用人单位提供集体宿舍，包括工地上的工棚，往往就是一个床位。47%租住“城中村”、城乡结合部或城近郊区的农民住房，在城镇拥有自有住房的农民工只有0.7%。所有农民工中缴纳住房公积金的人还不到3%。解决农民工转市民后的住房问题，缺口相当大。
三是社会保障问题。这几年农村社会保障制度也在建，但是和城镇的差距非常大。据有关部门统计，全国农民工2011年底参加城镇养老保险的比重为16.4%，参加城镇医疗保险的为18.6%，参加工伤保险的为27%，参加失业保险的为9.4%。以武汉市为例，一个农民工如参加规定的城镇各项社会保险，用人企业每月需为其缴纳516元，农民工本人每月需缴纳166元(占其本人月工资的12%)，合计为每月682元，每年为8184元。以目前农民工的参保率和缴费水平看，缺口相当大。如按照80%的缺口计算，1.6亿进城农民工，每年缴纳各项城镇社会保险的缺口至少在1万亿元以上。
四是随迁子女的入学问题。我国现在义务教育阶段的孩子1.5亿人，其中2500多万是城镇户籍，1.25亿多是农业户籍人口。去年年底随农民工父母进城到城镇就读的义务教育阶段的孩子有1260万。如果有机会到北京、上海、深圳、广州这些地方的区县去了解一下，分管教育的副区长头都要爆了。那里义务教育的百分之三、四十甚至接近一半的学生都是农民工子女。我说这还是要有点心胸有点眼光才行，农村的孩子才来了十分之一，就占了城镇孩子的一半，如果再来十分之一，加起来百分之二十的话，农民工随迁子女和现在城市义务教育阶段的孩子数量就一样多了。因此，义务教育资源的城乡布局要抓紧研究，何况解决了农民工随迁子女的义务教育问题，紧接着的就是高中阶段教育和考大学的问题。
从这四个问题看，我们的城镇化虽然取得了巨大的成就，但是也有非常大的欠帐。我们有经验也有教训，面临的任务会更加艰巨，一手要持续推进城镇化，另一手必须把那些该解决但没有解决好的事认认真真解决好。这里面没有什么捷径可走，不要单纯去追求那个城镇化率。有人说发达国家城镇化率到了80%以上，我们的城镇化水平还很低，空间很大。这有点盲人摸象，人家的城镇化率统计口径和方法是什么都没有搞清楚，怎么跟人家比。所以一定要警惕，不要把过去所谓的GDP崇拜转过来成了对城镇化率的崇拜，那样会误大事。
